Introducción
Las universidades gozan, en virtud de los dispuesto en el artículo 27.10 de la Constitución española de 1978, de autonomía económico y financiera, en los términos establecidos en el artículo 79.1 la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades1 (en adelante, LOU). En el ejercicio de su actividad económico-financiera, las universidades públicas se regirán por lo previsto en el Título XI de la LOU y en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público (artículo 79.2). Esta Ley, en su artículo 2.2 apartado h), indica que la autonomía de las Universidades comprende, entre otras, la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes, correspondiendo su aprobación al Consejo Social a propuesta del Consejo de Gobierno, según se expresa en el artículo 14.2 de la citada Ley.
En estos términos se pronuncia el artículo 217 de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, aprobado por Decreto 281/2003, de 7 octubre (BOJA núm. 207, de 28 de octubre y BOE 279/2003, de 21 de noviembre2), al establecer que la Universidad de Cádiz gozará de autonomía económica y financiera de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica de Universidades y en la legislación autonómica, y dispondrá de los recursos necesarios para el desempeño de sus funciones.
Por su parte, el artículo 81.2 de la LOU, modificado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, establece que el presupuesto será público, único y equilibrado, y comprenderá la totalidad de sus ingresos y gastos. Para garantizar un mejor cumplimiento de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, las universidades deberán cumplir con las obligaciones siguientes:
- Aprobarán un límite máximo de gasto de carácter anual que no podrá rebasarse.
- Los presupuestos y sus liquidaciones harán una referencia expresa al cumplimiento del equilibrio y sostenibilidad financieros.
La nueva Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera determina el sometimiento al principio de estabilidad presupuestaria y al principio de sostenibilidad financiera, entendiéndose el primero como el equilibrio financiero y el segundo como la capacidad para financiar compromisos de gasto. Así en su artículo 3.1, se indica que
“ ... la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea” , entendiendo por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit estructural.
Dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la citada Ley, se puede entender englobadas las Universidades en el artículo 2.2 de la Ley, como entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas. Para estos entes, el artículo 3.3 indica que
“....se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero”, es decir, cuando se dispone de capacidad para satisfacer sus deudas en sus respectivos plazos y vencimientos.
Por su parte, en el Capítulo II de la LO 2/2012 en el que se definen los principios generales, mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos- , e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional. El primero de ellos (sostenibilidad financiera) al que se someten las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, se define en el artículo 4.2, como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea.
Asimismo, el Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Andaluza de Universidades, regula el modelo de financiación de las Universidades Andaluzas, recogiendo en sus artículo 91 y 92 que éste será revisable cada cinco años, e incluirá todos los recursos que aporte la Junta de Andalucía a las Universidades, las cuales vendrán obligadas a la obtención de un mínimo de recursos adicionales, y sobre la base del modelo de financiación aprobada elaborarán su respectivo Plan Estratégico, en el que se fijarán sus objetivos específicos sociales, académicos e investigadores, la planificación económica y académica de su actividad y los programas destinados a logar dichos objetivos.
Al igual que ya ocurriera en 2014, el conjunto de decisiones financieras que permitan el desarrollo de estas políticas que añaden valor a la Universidad, se desenvuelven nuevamente en el ámbito marcado por la prórroga del Modelo de Financiación de las Universidades Públicas de Andalucía, que inicialmente tenía vigencia para el periodo 2007-2011. En este sentido, el Acuerdo de 30 de diciembre de 2011, del Consejo de Gobierno, aprobó prorrogar hasta 2014 el Modelo de Financiación de las Universidades Públicas de Andalucía. Los motivos que justificaban la prórroga tenían su origen en la situación económico-financiera internacional y de nuestro entorno más próximo y su desfavorable incidencia en la consecución de los objetivos del modelo de destino. Muchas de las circunstancias de contexto económico y presupuestario que justificaban entonces la prórroga –se indica en el proyecto de Acuerdo- persisten actualmente, no pudiéndose establecer con precisión la contribución financiera pública y privada; lo cual es un elemento fundamental a la hora de plantear un nuevo Modelo de Financiación y el motivo alegado para la nueva prórroga.
El Modelo de Financiación de las Universidades Públicas 2007-2011, establece que éstas
“deben financiarse más por lo que hacen que por lo que son, centrando la financiación más en los resultados pertinentes que en los insumos, y adaptándolas a la diversidad de perfiles institucionales”. Por ello, las universidades deben asumir una mayor responsabilidad por su propia sostenibilidad financiera a largo plazo.
Al hilo de lo anterior y como recordatorio, el Modelo de Financiación recoge como objetivo destinar un 1,5 % del PIB andaluz a precio de mercado a las Universidades, porcentaje que se divide entre un 1,050 % que debe corresponder a fondos de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo y un 0,450 % que tiene que obtenerse de otras fuentes de financiación.
Además, con carácter general, condiciona el escenario presupuestario el mantenimiento de las estrategias de austeridad en las Administraciones Publicas, y en particular, y en el ámbito específico de la Universidad de Cádiz, de las medidas que emanan de las “Medidas de Responsabilidad en el Gasto3” y demás acuerdos que puedan adoptar los órganos de gobierno de la Universidad de Cádiz en esta materia, tanto por la situación económica que atraviesa nuestra Comunidad Autónoma, como por el marco legal establecido por la Ley Orgánica 2/2012 que obliga a la Universidad, como Administración Pública, a presentar equilibrio presupuestario y a no incurrir en déficit estructural.
El Presupuesto anual es el documento en el que el Consejo de Dirección de la Universidad de Cádiz formula el conjunto de políticas que pretende desarrollar durante el ejercicio económico en el marco de su Programa de Gobierno. Constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que puede reconocer la Institución; así como los derechos que son previsibles de liquidar en el transcurso del año natural. Una previsibilidad que, con el actual “techo de gasto4”, debe tener la necesaria certeza, para considerarse que se va a producir de manera razonable, a fin de no incurrir en responsabilidad.
En este marco y de acuerdo con el acuerdo alcanzado en la Comisión de Programación del Consejo Andaluz de Universidades, por el cual, la Financiación Operativa de la Universidad de Cádiz ascenderá el próximo ejercicio a 99.331 m€, el importe total del presupuesto de la Universidad de Cádiz para el año 2015 asciende a 130.894 m€ lo que representa un incremento de 3.894 m€, un 3,07 % más respecto al del ejercicio anterior (127.000 m€).
Mientras la cuantía de las partidas del presupuesto operativo experimenta un incremento del 4,75 %, el presupuesto estimativo de nuevos ingresos decrece un 13,14 %, dado que las negativas perspectivas derivadas de la situación generalizada de crisis económica aconsejan la aplicación de criterios de prudencia a la hora de determinar los posibles recursos que pudieran obtenerse de convocatorias competitivas y otras fuentes de financiación. Se trata, por tanto, de unos presupuestos que siguen apostando por la responsabilidad en el gasto, todo ello sin menoscabo de que se vean reflejadas en el mismo las políticas y prioridades contenidas en el programa de gobierno y que van a sustentar la acción del Consejo de Dirección para el próximo año.
En este sentido y paralelamente a la tramitación del presente anteproyecto, se encuentra también en fase de aprobación el II Plan Estratégico de la Universidad de Cádiz, 2015-2020. Lógicamente, al no estar aún vigente no han podido tener reflejo en el presente presupuesto las líneas de acción y las principales actuaciones, pero sí se han tenido en cuenta a la hora de elaborar el mismo, los Objetivos Estratégicos que se han definido en el Comité del Plan Estratégico en cada uno de los ámbitos establecidos en el plan:
Ello, conjugado con la existencia de otros objetivos que son considerados necesarios para la organización del presupuesto y que se describen como: Atender a los compromisos financieros por las operaciones de préstamo formalizadas por la UCA; Financiación de Centros, Departamentos y Campus; Funcionamiento Ordinario, Gastos de Personal y Actuaciones en el Marco de Colaboración con Entidades Financieras.
No obstante, se ha optado también por mantener los Ámbitos y Planes existentes, adecuándose, en su caso, al nuevo Plan Estratégico una vez éste se apruebe.
La propuesta de presupuestos que se presenta supone nuevamente un impulso a las actuaciones relacionadas con la Investigación, la Transferencia y la Internacionalización. Así el Vicerrectorado de Investigación en lo que hace referencia al presupuesto inicial ha incrementado el mismo un 8,5 %, alcanzando 1.714.279,61 €, destacando el Plan de Atracción de Talentos con 925.000 € o el Plan Propio de Investigación con 521.600 €. Además, se han incrementado los recursos para los Servicios Centrales de Investigación. Por su parte, la Dirección General Universidad-Empresa incrementa un 20,7% hasta alcanzar los 389.764 €, en actuaciones como el Plan de Información, Orientación y Fomento para la Transferencia de la Investigación con 238.028,84 €. Por último, la Dirección General de Relaciones Internacionales incrementa un 18,4 % su presupuesto inicial hasta alcanzar los 574.750 €, destacando las acciones relacionadas con el programa UCA Internacional (411.000 €).
Además, entre otras unidades que han experimentado un aumento en su presupuesto inicial se pueden resaltar las siguientes: la Escuela de Doctorado, destacando la nueva actuación de Becas Propias de la Escuela para fomentar la internacionalización de los Programas de Doctorado; la Unidad de Innovación Docente, al haberse realizado una apuesta decidida por las nuevas tecnologías en la docencia y la formación del Personal Docente e Investigador; el Servicio de Atención Psicopedagógica a la comunidad universitaria, atendiendo a la importancia de las actividades que presta a la comunidad universitaria.
En el ámbito de las TIC se ha aumentado el presupuesto inicial para la renovación del equipamiento informático. En el año 2014 sólo se presupuestó renovación de equipos para el Personal Docente e Investigador. Este año, esta dotación se amplía y se abarcan nuevas actuaciones para la renovación de equipos en aulas de docencia, informática e idiomas, renovación de portátiles para préstamos al alumnado y renovación de equipamiento para el Personal de Administración y Servicios.
Por su parte, en Infraestructuras, en el presupuesto se han incluido actuaciones tan necesarias y demandadas por la comunidad universitaria como son la ampliación de las pistas deportivas de la Facultad de Ciencias de la Educación y el equipamiento para el Grado de Ciencia de la Actividad Física y el Deporte, actuaciones en la Escuela Politécnica Superior de Algeciras, Facultad de Medicina, Facultad de Ciencias o el propio Rectorado, manteniéndose, además, la partida para equipamiento de laboratorios y talleres, sin dejar de destacar en este momento, la puesta en marcha de la piscina de Jerez y el uso del edificio Capitán Ontañón en Algecira.
También es preciso resaltar la mayor dotación destinada a la financiación de Centros y Departamentos, manteniendo el compromiso de consensuar nuevos criterios de distribución.
Igualmente, y siempre en el marco de las directrices dictadas por nuestra Comunidad Autónoma en materia de estabilidad presupuestaria, el presupuesto inicial de la Universidad de Cádiz contempla la incorporación de remanente de tesorería generado en ejercicios anteriores únicamente en aquellos casos que no den lugar a un desequilibrio en el conjunto de las operaciones no financieras. En este marco legal ya descrito y a la vista del detalle de las consignaciones presupuestarias de gasto e ingresos del presupuesto del ejercicio económico 2015 y considerando la cuantificación del límite máximo de gasto para el ejercicio 2015, fijado en 180.856 m€ (techo máximo del gasto no financiero en 177.600 m€), esta Gerencia entiende que, siempre y cuando durante tal ejercicio continúen las políticas de prudencia, austeridad y correlación entre la ejecución de ingresos y la ejecución de gastos, y en la medida que el grado de cumplimiento de las previsiones sea similar al alcanzado en los ejercicios económicos anteriores, la liquidación presupuestaria previsible para el 2015 no debería incurrir en déficit, medido en términos de ingresos no financieros menos gastos no financieros (SEC 95). No obstante, el cumplimiento de estas previsiones requerirá que durante el ejercicio económico 2015, como viene sucediendo en los ejercicios económicos anteriores, se siga realizando un especial seguimiento al importe de los créditos gastados financiados con remanente de tesorería procedente del ejercicio anterior, velando, en la medida de lo posible, porque estos importes puedan ser compensados, bien con desviaciones de financiación a generar durante el 2015, bien con menores gastos en la cuantía necesaria.
En resumen, se han presupuestado los ingresos bajo el principio de prudencia (vista la indeterminación de las cuantías correspondientes a las transferencias de la Comunidad Autónoma) lo que hace que se presente bajo la premisa de que su ejecución estará en todo caso condicionado al comportamiento que a lo largo del ejercicio evidencie las partidas más importantes de sus previsiones de ingresos; y los gastos están orientados a asegurar el cumplimiento de los objetivos públicos establecidos por la Universidad de Cádiz, con las siguientes prioridades:
- Mantenimiento de la plantilla actual de la Universidad.
- Apoyo especial a las partidas de investigación, transferencia e internacionalización.
- En las restantes, cubrir las necesidades básicas para un funcionamiento adecuado.
Además, en el próximo ejercicio presupuestario la Universidad de Cádiz deberá implantar la contabilidad analítica, que permitirá la planificación estratégica, el control de la gestión, la evaluación de la eficacia y la economía en la gestión. En este sentido, el Proyecto de Contabilidad Analítica y de Costes que se viene desarrollando desde hace varios años, ha completado la Fase III del mismo prevista para 2014. Como tareas principales desarrolladas se ha enviado a la IGAE el plan de mejora que tras su aprobación se desplegara durante 2015 y se han actualizado todos los sistemas de información para su adecuación al cálculo de costes. Como estaba previsto, se espera disponer de los informes definidos por el Ministerio como obligatorios en el primer trimestre de 2015.
La elaboración del presupuesto, en tiempo y forma, además de una exigencia legal, supone un firme compromiso del equipo de gobierno con la comunidad universitaria y la sociedad.
Por último, y como no podía ser de otro modo, el presupuesto de la Universidad de Cádiz para el año 2015 se ha elaborado siguiendo la estructura determinada por la Orden de 28 de abril de 2006 de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se aprueba la clasificación económica de ingresos y gastos del presupuesto de las Universidades Públicas de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Manuel Gómez Ruiz
Gerente
1 Modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, y por el Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril.
2 Modificado por el Decreto 2/2005, de 11 de enero, por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, para su adaptación a lo establecido en la Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades (BOJA núm. 26, de 7 de febrero), por el Decreto 4/2007, de 9 de enero (BOJA núm. 16, de 22 de enero de 2007) y por el Decreto 233/2011, de 12 de julio, por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, aprobados por Decreto 281/2003, de 7 de octubre, BOJA núm. 147, de 28 de julio).
3 Por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Universidad de Cádiz, de 11 de mayo de 2012, se aprobó por primera vez en la Universidad un documento de medidas de Responsabilidad en el gasto (publicado en el BOUCA nº 144, de 1 de junio de 2012), que ha tenido continuidad en el ejercicio 2013 por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de junio de 2013 (publicado en el BOUCA nº 162, de 8 de julio de 2013) y en el 2014 por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de junio de 2014 (publicado en el BOUCA nº 173, de 27 de junio de 2014).
4 El límite de gasto no financiero es conocido vulgarmente como techo de gasto y se concibe en la Ley Orgánica 2/2012 como el instrumento que permite trasladar al ámbito de la gestión presupuestaria las restricciones que se derivan de la aplicación de las reglas fiscales de saldo presupuestario y de gasto. Su montante debe servir para fijar en términos de contabilidad nacional el importe máximo del gasto no financiero que es posible incurrir en el ejercicio.
